گزارش پنجمین نشست نقد و بررسی کتاب اجماع لندن

نقد و تطبیق اجماع واشنگتن و اجماع لندن از نگاه حقوق و اقتصاد

دکتر امیری طهرانی عضو گروه اقتصاد شورای بررسی متون در پنجمین نشست با موضوع نقد و تطبیق اجماع واشنگتن و اجماع از نگاه حقوق و اقتصاد پرداخت و عنوان کرد: حقوق و اقتصاد گرچه مبحث جاافتاده­ای در فضای آکادمیک جهان است و رشته­های تحصیلی و مجلات علمی فراوانی در دانشگاه­های جهان به این موضوع می­پردازند، لیکن هنوز در دانشگاه­های ایران به دلیل حاکمیت نگاه تخصص­گرایی، توجه درخوری به این زمینۀ مطالعاتی نمی‌شود.

اصطلاح حقوق و اقتصاد یا تحلیل اقتصادی حقوق، کاربرد نظریۀ اقتصاد خرد برای تحلیل حقوق است. این زمینۀ علمی نخستین بار در دهۀ 1960 میلادی در مکتب اقتصادی شیکاگو در امریکا با کارهای آرون دیرکتور، جورج استیگلر و رونالد کاوز پدید آمد. این شاخۀ علمی با بهره‌گیری از مفاهیم اقتصادی، آثار قوانین حقوقی را تحلیل و ارزیابی می‌کند. حقوق و اقتصاد دو شاخۀ عمده دارد؛ یکی بر کاربرد روشها و نظریه‌های اقتصاد نئوکلاسیک برای تحلیل نورمتیو و پوزیتیو حقوق مبتنی است و دیگری بر تحلیل نهادی از حقوق و نهادهای قانونی بر پیامدهای اقتصادی، اجتماعی و سیاسی آنها تمرکز دارد.

دکتر امیری افزود: دیدگاه حاکم بر مطالعات حقوق و اقتصاد در دورۀ معاصر همانا حقوق پوزیتیویستی است و سیاستهای اجماع واشنگتن از این امر مستثنی نیست. در اجماع واشینگتن تلاش می‌شود که نتایج و پیامدهای اقتصادی قوانین و مقررات حقوقی را از نظر کارایی اقتصادی ارزیابی شود و بر اساس کارایی اقتصادی، برای نحوۀ وضع قوانین توصیه­هایی ارائه گردد.

چارچوب مفهومی اجماع واشینگتن

• • بازسازی اندازه دولت و کاهش نقش مستقیم دولت در اقتصاد (خصوصی‌سازی شرکت‌های دولتی).
  • بازارمحوری و اصلاحات نهادی متناسب آن: (حقوق مالکیت خصوصی، امنیت معاملات، کاهش مداخلات غیرضروری دولت)
  • سیاست شفافیت و ثبات قیمت‌ها: مدیریت بدهی، لغو سوبسیدهای تولید و ثبات اقتصاد کلان.
  • ادغام در اقتصاد جهانی (کاهش تعرفه‌ها، سرمایه‌گذاری خارجی، ایجاد فضای رقابتی)

عضو هیآت علمی پژوهشکده اقتصاد پژوهشگاه علوم انسانی در ادامه در خصوص بایستگی­های اجماع واشنگتن از منظر حقوق و اقتصاد به عناوین زیر اشاره کرد:

• حقوق مالکیت خصوصی به عنوان ستون اصلی پروژه‌های اقتصادی بازارمحور: محیط حقوقی مالکیت خصوصی با اجرایی کردن قراردادها، سرمایه‌گذاری را تسهیل، و با بهبود کارایی و کارکرد بازارها سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی را تسریع می‌کند.
• امنیت حقوقی و سرمایه‌گذاری: حقوق مالکیت معنوی، حقوق قراردادها و ضمانت اجرای آن‌ها به سرمایه‌گذاران اطمینان می‌دهد که سود و بازده سرمایه‌گذاری‌شان حفظ می‌شود و ریسک‌های حقوقی کاهش می‌یابد.

ایشان در خصوص نقدها و محدودیت‌های رویکرد حقوق و اقتصاد در اجماع واشنگتن موارد زیر را عنوان نمود:

• تمرکز بیش از حد بر بازار و خصوصی‌سازی:
  • با کاهش نقش نهادهای دولتی در خدمات عمومی، دسترسی به آموزش، بهداشت و خدمات عمومی برای اقشار کم‌درآمد به مخاطره می‌افتد.
• نقض یا ضعف در حاکمیت قانون:
  • بدون سیستم حقوقی قوی و مستقل، وعده‌های اجماع واشینگتن درباره امنیت سرمایه‌گذاری و قراردادها ممکن است به سادگی نقض شوند.
• مسئله قوانین بین‌المللی و محلی:
  • قراردادهای بین‌المللی و داوری‌های سرمایه‌گذاری خارجی می‌توانند به تقابل با ارزش‌های جامعه محلی و حقوق جامعه مدنی منجر شوند.
• اثرات پیرامونی بر حقوق کار و حفاظت اجتماعی:
  • کاهش مداخلات دولت ممکن است به تضعیف حقوق کارگران، شرایط کار نامناسب یا کاهش پوشش‌های رفاهی منجر گردد، به‌ویژه در اقتصادهای درحال گذار.
• توزیع نامتناسب منافع و فقدان مشارکت اجتماعی:

• فرایندهای خصوصی‌سازی و اصلاحات بازار محور در برخی موارد ممکن است بدون مشارکت گسترده جامعه و سازوکارهای پاسخگویی به اعتراضات اجتماعی اجرا شوند که نتیجه آن کاهش اعتماد عمومی و نارضایتی است.

دکتر امیری طهرانی در خصوص نقدهای وارد بر مبنا قرارگرفتن کارایی اقتصادی برای وضع قوانین افزود:

با توجه به این که اجماع واشینگتن مبنای قانونگذاری را بر ارتقای کارایی اقتصادی گذاشته، بر این رویکرد نقدهایی وارد است؛ نخست این که کارایی اقتصادی نمی‌تواند به عنوان مبنایی برای توزیع حقوق مالکیت به شمار رود، زیرا برای هر حالتی از توزیع، یک تخصیص کارا یا بهینه از منابع وجود دارد. بدین سان، آموزۀ کارایی دچار دور باطل است.

دوم، این که آموزۀ کارایی، ابطال‌ناپذیر است. هر جا که یک ترتیبات ناکارا پیدا شود، یک سری هزینه‌های ملاحظه نشده به عنوان دلیل آن منظور می‌کنند. بنابراین، آموزۀ کارایی به عنوان یک دستورالعمل یا راهنمای کار قابل طرح است، لیکن به عنوان یک نظریۀ آزمون‌پذیر خیر.

سوم، کارایی خصلتی غیرتاریخی دارد؛ یعنی برای هر مسئلۀ مشخص یک راه حل کارای یگانه وجود دارد که هرگاه این راه حل کشف شود، هیچ دلیلی وجود ندارد که از آن تخطی گردد. در حالی که حقوق در طول زمان تکامل می‌یابد و راه حلی که دیروز رضایت‌بخش بود، ممکن است امروز نباشد.

چهار، اقتصاددانان اجماع واشنگتن چنین می­اندیشند که حقوق خصوصی به مثابۀ یک چارچوب خنثی است که کنشگران اقتصادی روابط خود را آزادانه درون آن برقرار می­کنند. و در برابر این اجماع، فضای حقوق عمومی یا قوانین تنظیم­گر وجود دارد که زمینۀ بازی را به مثابۀ مداخله و اجبار تعریف می­کند. این پیشفرض محل تأمل و نقد جدی است:

1. هیچ چارچوب حقوقی خنثایی وجود ندارد

2. حقوق خصوصی همان قدر ارزشی است که حقوق عمومی

3. این گونه نیست که حقوق خصوصی انتزاعی و بیطرف باشد ولی حقوق عمومی خیر

4. اقدام بر اساس حقوق خصوصی همان قدر مداخله جویانه است که بر اساس حقوق عمومی

5. حقوق خصوصی همان قدر دارای دلالتهای توزیعی است که حقوق عمومی

این دلایل موجب شد که رویکرد شیکاگو به حقوق و اقتصاد به عنوان تنها رویکرد موجود به چالش کشیده شود و آموزه‌های دیگری مطرح شود؛ هم چون نظریۀ انتخاب عمومی، حقوق و اقتصاد نهادگرا و حقوق و اقتصاد اتریشی. نهادها هم قواعدی حقوقی در معنای وسیع آن هستند. در واقع، قواعدی که استفاده می‌شوند دو گونه‌اند؛ قواعدی راهنما برای تصمیم‌گیری فردی و قواعدی اجتماعی برای کنش و تعامل میان انسانها. لحاظ کردن نهادها به غنی شدن مطالعات حقوق و اقتصاد کمک کردند. برنامۀ پژوهشی نهادگرایان به نحو حاد یا رادیکال با «کارایی‌گرایی یا بهینه‌سازی» ناسازگار نیست. بدین سان که به جای این که بهینه‌سازی را بی‌درنگ هدف هر تصمیم‌گیری در سیستم اقتصادی فرض کند،نهادها را به عنوان قیدها یا محدودیت‌های بهینه‌سازی می‌پذیرد و تحول نهادها را به عنوان یک هدف مستقل ملاحظه می‌کند.

عضو گروه اقتصاد شورای بررسی متون افزود: در اجماع لندن تغییر معناداری روی داده است مبنی بر این که نابرابری­ها ازاهمیت برخوردارند، هم ذاتا و هم به خاطر تأثیرهای تعیین­کننده بر کارایی اقتصادی و نهادهای سیاسی. نابرابرای ذاتا و مستقیما برای مردم مهم و قابل اعتنا است. این موضوع از طریق آزمون­های آزمایشگاهی دربارۀ ترجیحات منصفانه هم چون آزمون بازی التیماتوم روشن شده است. شواهدی وجود دارد که نابرابری بر اجرا نشدن بعضی سرمایه­گذاریهای کارا دلالت دارد و از این رو کاهش کارایی در تخصیص و احتمالا رشد اقتصادی را نشان می­دهد، مانند نابرابریها جنسیتی.

نابرابری بالا ممکن است که از راه کاستن از کیفیت نهادهای سیاسی به جامعه آسیب برساند؛ آسیبی که هم ذاتا و هم به دلیل آثاری که این نهادها بر اقتصاد دارند، مهم است. ایدۀ اصلی این است که نابرابری در ثروت ممکن است که به اشغال دولت و نهادهای آن از سوی نخبگانی اندک بیانجامد که منافعشان با منافع اکثریت جامعه هم سو نیست، و از این رو سیاستهایی را برخواهند گزید که از نگاه جامعه بهینه نیست.

با وجود توجه به نابرابری در اجماع لندن اما از حقوق طبیعی هیچ ذکری نشده و تنها یک بار از حقوق بشر و آن هم از اعلامیه حقوق بشر یاد شده است. در واقع به ارزش ذاتی حقوق طبیعی یا حقوق بشر توجه نشده، بلکه تنها به پیامدها که به صورت نابرابری پدیدار می­شود، پرداخته است.

دکتر امیری در خصوص چارچوب مفهومی اجماع لندن بر موارد زیر تآکید نمود:

• اجماع لندن به طور کلی از ترکیبی از ابزارهای بازار همراه با نقش فعال دولت حمایت می‌کند: مداخله هدفمند دولت در زمینه‌های زیرساختی، آموزش، بهداشت، حفاظت از محیط زیست و اصلاح نهادهای بازار برای دستیابی به نتیجه‌های توزیعی بهتر.
• برخلاف تمرکز واحد اجماع واشنگتن بر خصوصی‌سازی و بازارمحوری کم‌عمق، اجماع لندن به جای تقلیل سریع اندازه دولت، بر ایجاد توازن میان کارآیی اقتصادی و عدالت اجتماعی تأکید دارد.
• ملاحظات انسانی: شامل سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌های انسان‌محور، تقویت حقوق کارگران و تنظیم‌گری کار، حفظ فضای رقابتی با قید حفظ حقوق پایه، و تقویت سازوکارهای پاسخگویی و شفافیت.
• تعامل با اقتصاد جهانی و نه لزوما ادغام در آن: هدف سازگار کردن سازوکار بازار با منافع بومی و محلی و بهره­برداری از فرصتها و امکانات اقتصاد جهانی است.
• بایستگی­ها حقوقی-اقتصادی اجماع لندن
• ملاحظۀ برابری انسانها به عنوان چارچوب سیاست‌گذاری:
  • اجماع لندن تمایل دارد تا ملاحظات برابری را در سیاست‌های توسعه وارد کند، به‌ویژه در حوزه حقوق کار، حق دسترسی به خدمات پایه (سلامت، آموزش)، و حقوق مدنی-سیاسی مرتبط با حاکمیت قانون و مشارکت شهروندی.
• امنیت حقوق خصوصی و حریم حقوق اساسی:
  • دخالت‌های دولتی در اقتصاد باید در چارچوب حقوقی روشن صورت پذیرد تا حقوق مالکیت خصوصی و امنیت قراردادها را حفظ کند، در عین این که امکان بازنگری برای حفاظت از حقوق گروه‌های آسیب‌پذیر فراهم باشد.
  • ایجاد نهادهای مستقل برای نظارت بر اجرای سیاست‌ها از نظر برابری، حقوق اقلیت‌ها و جوامع بومی در پروژه‌های توسعه، و مکانیزم‌های شکایت‌پذیری برای افراد کسانی که از تصمیمات اقتصادی آسیب می‌بینند.
• توازن بین حقوق کارگر و حقوق سرمایه‌گذار:
  • اجماع لندن به تقویت حقوق کارگران (دستمزد منصفانه، ایمنی کار، پوشش اجتماعی) و همزمان حفظ انگیزه سرمایه‌گذاری توجه دارد. این توازن نیازمند چارچوب‌های توافقی است که بین تعهدات کارگری و انعطاف‌پذیری کسب‌وکار، تعادل ایجاد کند.
• حقوق زمین و منابع طبیعی، محیط زیست و میراث فرهنگی:
  • حفاظت از محیط زیست و حقوق جوامع محلی و بومی در پروژه‌های توسعه‌ای باید به صورت هم‌افزا با حقوق زمین و منابع طبیعی لحاظ شود تا منافع توسعه با حقِ منابع طبیعی و شیوه‌های زندگی پایدار سازگار باشد.

دکتر امیری در خصوص محدودیت‌ها و نقدهای حقوقی-اقتصادی اجماع لندن موارد زیر را برشمرد:

• تعادل دشوار بین مداخله دولت و کارایی بازار:
  • تعریف دقیق این که چه میزان نقش دولتی برای حفظ عدالت و چه میزان آزادی بازار برای کارایی لازم است، به ابزارهای قانونی، قاعده‌گذاری و نهادهای ناظر وابسته است.
• دشواری سازگاری با ارزش‌های محلی:
  • سیاست‌ها باید با رعایت تفاوت‌های فرهنگی، قانونی و اقتصادی کشورهای هدف سازگار شود و یک نسخه واحد نمی‌تواند همه فرهنگ­ها را پوشش دهد.

جمع‌بندی

در نهایت، ایشان افزود: تمایزگذاری میان اهداف یک سیاست و سازوکارها (مکانیزم‌های) تحقق آن‌ها ــ یعنی تمایز میان «چه» و «چگونه» ــ امری مرکزی و ضروری است. جایگاه مقدم ایدئولوژی، تعیین و انتخاب اهداف است؛ اما به‌محض آن‌که اهداف مورد توافق قرار گرفتند، انتخاب سازوکارها یا مکانیزم‌های تحقق آن‌ها ماهیتی ذاتاً تکنیکال می‌یابد.

از این‌رو، تفاوت اصلی میان «اجماع لندن» و «اجماع واشینگتن» در این است که به‌جای پذیرش یک راه‌حل واحد ــ یعنی تخصیص مبتنی بر بازار ــ به‌عنوان پیش‌فرض، رویکرد اجماع لندن بر طی‌شدن یک فرایند تصمیم‌گیری تأکید دارد؛ فرایندی که در آن تعیین می‌شود کدام الگو برای پیگیری اهداف معین، مناسب‌تر است. البته باید توجه داشت که هدف اجماع لندن نیز همچنان ارتقای کارایی اقتصادی است، با این تفاوت مهم که نیازهای پایه‌ای افراد را به‌عنوان قیود و محدودیت‌های بهینه‌سازی در تخصیص منابع لحاظ می‌کند.

با وجود آن‌که اجماع لندن گامی رو به جلو در جهت تأمین حقوق بنیادین انسان‌ها به شمار می‌آید، اما همچنان با رویکردهای پیشروتری که حقوق طبیعی یا حقوق بشر را مبنای توسعه قرار می‌دهند فاصله دارد. از میانه دهه ۱۹۹۰ میلادی، برخی کنشگران و نظریه‌پردازان حوزه توسعه به‌صورت بنیادین به رویکرد حقوق‌بشری روی آورده‌اند. در این چارچوب، «حاکمیت قانون» نه به‌عنوان ابزاری در خدمت سیاست‌های توسعه، بلکه به‌مثابه مبنای سیاست‌گذاری توسعه و در جایگاه شایسته خود، به‌عنوان یکی از اهداف اصلی سیاست‌های توسعه‌ای مطرح می‌شود.